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Comunidades de liberación de código de software de fuentes abiertas en la Administración Pública.

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Indice del artículo
Comunidades de liberación de código de software de fuentes abiertas en la Administración Pública.
Introducción
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Agradecimientos

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“El objetivo del sistema es unificar en una sola aplicación la gestión de aspectos relacionados con el encarcelamiento de delincuentes, la supervisión y la rehabilitación de los mismos.”

Persona de contacto: John Daugherty, Director de Sistemas de Información de Montana Department of Corrections Information and Business Technology, Estados Unidos.

Descripción del proyecto

El Consorcio Nacional de Sistemas de Gestión Penitenciaria (en adelante, el Consorcio) es una coalición mixta organizada con el propósito de desarrollar, mantener y mejorar un sistema global de bases de datos electrónicas (Sistema de Delincuentes) para la gestión de todos los aspectos relacionados con el encarcelamiento de delincuentes, la supervisión de los mismos y su rehabilitación, por parte de los miembros participantes. El consorcio es responsable de mantener un módulo básico estandarizado del sistema de delincuentes para sus miembros y garantiza la compatibilidad multi-jurisdiccional a fin de facilitar el intercambio de mejoras, la integración de datos, la compartición de datos y el apoyo mutuo.

Las funcionalidades del software del Sistema de Gestión de Delincuentes se ajustan a las normas nacionales. A continuación se listan algunos de los componentes disponibles actualmente:

  • Servicios institucionales

  • Servicios a la comunidad (libertad condicional)

  • Servicios en centros de trabajo

  • Servicio médico

  • Programación de la gestión de delincuentes

  • Comisión de libertad condicional

Grupos de interés

Las prisiones de los Estados Unidos o las prisiones estatales, que son gestionadas a nivel estatal. Este tipo de instalaciones penitenciarias tiene requisitos que difieren de los de las cárceles que gestionan delincuentes a nivel local.

Situación inicial

El sector de las aplicaciones para la gestión de los sistemas penitenciarios es un mercado vertical muy especializado y con elevados costes. A modo de ejemplo, en 2009 los sistemas penitenciarios del Estado de California contrataron el desarrollo, implementación y personalización de aplicaciones llave en mano por valor de 250 Millones de dólares. Además, los servicios de soporte asociados para este tipo de aplicación, por lo general, suelen estar alrededor del 20% del coste inicial del proyecto, para cada año de soporte (50 Millones de dólares al año, en el caso de California).

Los departamentos estatales que gestionan los sistemas penitenciarios pocas veces se sitúan a la cabeza en cuanto al volumen de financiación pública de la que disponen. Como regla general, la financiación pública dedicada a las tecnologías de la información para el caso concreto de los sistemas penitenciarios, es muy baja. Con estos antecedentes, ha existido una preocupación generalizada por parte de los sistemas penitenciarios, para buscar vías alternativas de financiar sus aplicaciones informáticas a medida.

En este escenario en el que el desarrollo de aplicaciones es muy costoso, el potencial que supone la compartición de gastos gracias a un entorno de trabajo colaborativo, así como el importante atractivo que despiertan las tecnologías de código abierto han llevado a la formación de NCOMS.

Enfoque y solución propuesta

Durante la década de 1990 el Departamento de Sistemas Penitenciarios de Utah desarrolló un sistema de seguimiento de delincuentes: O-Track. A finales de 1990, Utah emitió una licencia para esta aplicación, para su uso por parte del Departamento de Sistemas Penitenciarios de Alaska y el Departamento de Sistemas Penitenciarios de Nuevo México. Además de personalizar esta aplicación para satisfacer las necesidades de cada estado, las tres organizaciones comenzaron un esfuerzo de colaboración para ampliar aún más las funcionalidades del sistema O-Track. A principios de 2000, el Departamento de Sistemas Penitenciarios de Colorado y el Departamento de Sistemas Penitenciarios de Idaho comenzaron a participar, y en 2004 varios estados incluyendo los Departamentos de Sistemas Penitenciarios de Carolina del Sur y Montana, también colaboraban. Durante este tiempo, los estados formalizaron su relación mediante la formación de un nuevo consorcio llamado Consorcio Nacional de Sistemas de Gestión Penitenciaria (“National Consortium of Offender Management Systems” - NCOMS).

NCOMS se convirtió en un consorcio independiente con un acuerdo de poderes conjuntos por medio del cual el código fuente del sistema ya no pertenecía a un estado concreto. El sistema O-Track es actualmente propiedad oficial de NCOMS. Dentro de NCOMS, los Estados miembros examinaron y aprobaron una nueva arquitectura estándar alineada con la de la Asociación de Tecnologías para Sistemas Penitenciarios (“Corrections Technology Association” - CTA), así como con los estándares globales de Justicia, de acuerdo con las mejores prácticas existentes en relación con el desarrollo de aplicaciones y los estándares de desarrollo de código establecidos por NCOMS.

Es importante tener en cuenta que existen varias implementaciones del sistema NCOMS. Los nuevos miembros pueden elegir la versión del sistema que mejor se ajuste a sus necesidades. A partir de ahí, el desarrollo se realiza de manera coordinada y en colaboración con los miembros del consorcio, que trabajan en diferentes aspectos del sistema. Cada Estado miembro puede cubrir sus necesidades tecnológicas, mediante la creación de su propia rama del código, según sea necesario.

Resumen de tecnologías y herramientas utilizadas

La plataforma se ha construido apoyándose principalmente en herramientas libres y de fuentes abiertas. Entre ellas se incluyen:

  • Java

  • Eclipse/MyEclipse

  • HTML/Javascript

  • Tomcat/JBoss - JVM

  • SP - Java Server Pages

  • Entre los Sistemas Operativos soportados se incluyen Linux, Unix, Microsoft

  • Framework -Dashboard, Source Forge Structs/Springs/Hibernate

  • Jasper Reports

Modelo de gobierno de la comunidad

Los componentes de los procesos y la estructura de gobierno de NCOMS incluyen:

  • Un Acuerdo de Poderes según el cual la propiedad intelectual del software permanece en el consorcio.

  • Unos Estatutos por los que se rige el consorcio.

  • Miembros de la Junta elegidos mediante votación.

  • El modelo de gobierno se apoya en dos tipos de miembros.

  1. Los miembros ejecutivos con derecho a voto, uno por estado.
  2. Los miembros asociados, pueden participar en las reuniones pero no tienen derecho a voto.
  • Comités de segundo nivel (Tecnología, Negocio y de Propósito especial)

  • El negocio se dirige por medio de videoconferencias, email y reuniones presenciales.

Modelo operativo de comunidad

Actualmente hay aproximadamente 15 Estados que participan en el consorcio, sin contar otros Estados que están evaluando la adopción del software.

Los miembros de la comunidad de NCOMS comparten sus experiencias, problemas, soluciones, lecciones aprendidas y éxitos alcanzados, a través de tres canales; videoconferencias formales con carácter bimensual y mensual, comunicación directa uno a uno entre los equipos técnicos y de negocio de cada Estado, y los encuentros presenciales que se producen en las conferencias nacionales celebradas con carácter anual.

Las llamadas bimensuales entre los estados participantes están orientadas a tratar aspectos de tecnología y desarrollo. Este foro permite establecer de manera colaborativa los objetivos tecnológicos, la creación de normas, discusiones acerca de la arquitectura tecnológica, así como tratar temas generales de la comunidad de usuarios.

Los miembros de NCOMS valoran enormemente las lecciones aprendidas en estas reuniones, que permiten evitar los errores que se podrían producir por el enfoque particular de un Estado concreto, y que facilitan planes de trabajo para la comunidad NCOMS. Estas reuniones periódicas permiten también a cada Estado conocer el calendario de los ciclos de desarrollo para poder asignar sus recursos de desarrollo (o financiación, si cuentan con ayuda externa), coordinándose con las liberaciones de código por parte de otro Estado.

En resumen, estos planes de trabajo individuales para cada Estado se unen para formar el plan de trabajo global de NCOMS, dando lugar a un “time-to-market” mucho menor, una mejor adaptación a las necesidades de cada Estado y ahorros sustanciales en cuanto a la financiación del proyecto.

Las llamadas mensuales entre los miembros se centran en aspectos de liderazgo, teniendo en cuenta las formas de optimizar los presupuestos, las tendencias legislativas, haciendo hincapié en la importancia de la comunicación y la colaboración. En muchos aspectos, se podrían asimilar estas reuniones a las clásicas reuniones de una Junta Directiva, en las que se establece la estrategia del proyecto y se realiza seguimiento sobre la misma.

Los miembros se encargan de identificar sus propios recursos internos o externos para el desarrollo o la mejora de los sistemas. Actualmente existen dos empresas privadas que ofrecen servicios relacionados con el producto NCOMS.

Modelo de transferencia del conocimiento

Los miembros de NCOMS tienen acceso a una amplia documentación acerca del sistema. Como parte de ella se incluye:

  • Guías rápidas

  • Manuales de formación

  • Formación a través del ordenador (“Computer Based Training” - CBT)

  • Manuales de ayuda online

Modelo de formación

Existe formación a través del ordenador (“Computer Based Training” - CBT), manuales de ayuda online, así como otra documentación de ayuda al usuario. El Consorcio no ofrece formación in-situ, pero existen varias empresas privadas que ofrecen servicios adicionales en este sentido.

Planificación

La planificación se produce como resultado de los procesos de gobierno descritos anteriormente.

Herramientas utilizadas para la creación de la Comunidad

El portal NCOMS se creó para informar al público en general y proporcionar un área segura en la que fuera necesario registrarse para acceder a los foros de usuarios.

Durante un tiempo se utilizó la forja de Sourceforge, pero no satisfacía las necesidades del proyecto.

Los miembros de NCOMS también participan en los eventos organizados por el gobierno y la empresa privada, para promover su proyecto y fomentar una mayor participación en el mismo por parte de los distintos agentes.

Las asociaciones existentes en la industria, como por ejemplo la Asociación de Tecnologías para Sistemas Penitenciarios (“Corrections Technology Association” - CTA), jugaron un papel muy importante en la creación de la comunidad. Diseñado en parte para facilitar la discusión entre administraciones, la CTA facilitó a los miembros de NCOMS una plataforma sobre la que desarrollar la comunidad NCOMS, que sirvió de base sólida para la creación de una hoja de ruta, así como para establecer estándares sobre la información crítica.

Gestión del cambio

No se ha identificado un proceso definido de Gestión del Cambio.

Resultados

En la actualidad la comunidad se compone de los Estados miembros y dos empresas privadas, además de la comunidad de usuarios de fuentes abiertas  que presta apoyo en el ámbito tecnológico. Entre los Estados miembros se incluyen: Alaska, Idaho, Maryland, Nuevo México, Oregón, Texas, Utah, Colorado, Kansas,Montana, Missouri, Carolina del Sur, Tennessee, Wyoming. Entre las empresas privadas están AnalyzeSoft, Inc y Dataman USA.

Beneficios

Los miembros de la comunidad destacan el ahorro de costes y las funcionalidades mejoradas, adaptadas a los requisitos particulares de cada uno.

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A continuación se presenta un análisis comparativo facilitado por la empresa AnalyzeSoft, entre el coste asociado a NCOMS y el coste de una aplicación llave en mano

Como punto de partida, hay que tener en cuenta que una solución llave en mano para la Gestión de Delincuentes cuesta entre 10 y 250 millones de dólares. Aún así, no hay ninguna garantía de éxito (en los Estados Unidos se dio un caso en el que un estado invirtió 70 millones de dólares en un sistema y luego dejó de lado el proyecto).

Comparando la compra de un sistema llave en mano, frente a la construcción de uno partiendo de cero, el enfoque de NCOMS de aprovechar el trabajo de otros estados reduce la inversión inicial necesaria hasta valores entre 1 y 5 millones de dólares.

Además, en un esquema de construcción de la aplicación partiendo de cero, un enfoque de desarrollo mediante fuentes abiertas permite ahorrar sólo mediante la reducción de costes de desarrollo entre 100.000 y 500.000 dólares, en función del software propietario que se utilice.

El soporte típico en una aplicación llave en mano tiene un coste en torno al 20% de la inversión inicial, para cada año. Además, una plataforma de software propietario suele tener (dependiendo de la tecnología) unos costes asociados de entre 100.000 y 1 millón de dólares en concepto de licencias de uso.

Con una solución de código abierto, el soporte tendrá igualmente un coste del 20% de la inversión inicial al año, aunque en este caso la inversión de partida es mucho menor, por lo que el coste en servicios de soporte se reduce. Además, la plataforma de software fuentes abiertas NCMOS no tiene costes de licencia asociados.

Aspectos clave del éxito

Estándares de Datos. NCOMS partía con una gran ventaja para poder implantar una visión colectiva en el desarrollo de un Sistema de Gestión de Delincuentes: la Asociación de Tecnologías para Sistemas Penitenciarios (“Corrections Technology Association” - CTA). La CTA había desarrollado un estándar, por medio de una subvención concedida por el Departamento de Justicia de los Estados Unidos, que permitió que se unieran los Estados miembros. Aunque cada estado tiene sus necesidades particulares, la creación de un marco común dentro de los estándares de la CTA fue de gran ayuda. Estas normas no son de naturaleza tecnológica sino de negocio. El hecho de poder disponer de un marco común de trabajo ha supuesto un factor clave de éxito para el desarrollo conjunto de aplicaciones. En el siguiente enlace se pueden encontrar los estándares de la CTA:

http://www.correctionstech.org/committeesStandards.php

A pesar de que los estándares de la CTA facilitaron la creación de un marco de trabajo común en el que operar, la elaboración de un modelo de intercambio de datos seguía siendo un problema a resolver por parte del proyecto, hasta que se produjo la creación del Modelo Nacional de Intercambio de Información (“National Information Exchange Model” - NIEM) por parte del gobierno federal. Este modelo federal supuso la plataforma común para el modelado de datos, eliminando el problema común entre los usuarios de NCOMS en cuanto al formato de datos.

La continuidad del personal. NCOMS tiene un número de miembros clave, incluyendo a los líderes en determinados campos, que han apoyado el proyecto desde su inicio. A falta de una infraestructura sólida o una gestión integral de los recursos del proyecto, esto juega un papel esencial para mantener el proyecto funcionando.

Socios Comerciales. Existen varias empresas del sector de las TI que cuentan con experiencia en el sistema NCOMS, además en el ámbito de software de fuentes abiertas. Más concretamente, una de ellas fue decisiva al dar a conocer la plataforma, fomentando una mayor participación. Muchos de los socios comerciales han incorporado NCOMS como parte de su plan de negocio.

Lecciones aprendidas

La existencia de estándares se destaca como una buena práctica. Además de la Asociación de Tecnologías para Sistemas Penitenciarios y el Modelo Nacional de Intercambio de Información, NCOMS se adhiere también a las normas publicadas por la Asociación de Gestores Penitenciarios del Estado (“Association of State Correctional Administrators” - ASCA) y a los Procesos Operativos Estándar para Aplicaciones (“Standard Operating Procedures to Application - SOP).

Entre las lecciones aprendidas se encuentra el hecho de que la creación de un sistema integral ha sido en realidad un perjuicio de cara a la adopción por parte de muchos estados, que no estaban dispuestos a sustituir su sistema completo, sino que preferían utilizar un módulo añadido a su sistema actual. Como resultado, NCOMS está ahora en proceso de “modularización” del sistema, de forma que los miembros pueden escoger y elegir entre un conjunto de funciones, y así personalizar más fácilmente la solución en función de sus propias necesidades

Barreras encontradas en la implementación de la Comunidad

La ausencia de estándares de datos fue un obstáculo para constituir una comunidad cohesionada, hasta que se adoptaron los estándares definidos por parte de organismos externos.

Barreras en el mantenimiento de la comunidad

La financiación de un conjunto de servicios compartidos ha supuesto un reto. Cada estado puede invertir en el software en concreto, pero ninguno puede garantizar la realización de inversiones en infraestructura de apoyo a la continuidad y escalabilidad del proyecto. Un ejemplo de ello surgió recientemente: debido a un cambio en el liderazgo de uno de los estados miembros, la administración estatal que se había ofrecido voluntariamente para mantener el sitio web del consorcio canceló su compromiso de manera repentina, y se tardó varias semanas en recuperar la comunicación para poder volver a poner la página web operativa.

Otro problema surgió con el inicio de la crisis económica en los Estados Unidos en 2008, cuando la mayoría de las administraciones estatales redujeron sus presupuestos para viajes y dietas. Esta medida impactó en la que, hasta entonces, había sido una práctica muy útil para la comunidad: las reuniones en persona celebradas dos veces al año entre los miembros ejecutivos de la comunidad. Aunque se siguen manteniendo videoconferencias, la eliminación de las exitosas reuniones presenciales puede afectar a la cohesión de la comunidad.

Recomendaciones en la creación de una comunidad, modelo de gobierno, de mantenimiento y operativo de la comunidad

NCOMS fue un proyecto pionero entre las administraciones públicas, en el que se produce la colaboración de varios Estados en materia de fuentes abiertas. Aunque ha funcionado sin un modelo de gobierno formal durante seis años es recomendable que se empiece a utilizar un modelo de este tipo. Los miembros del proyecto han expresado que la eficacia y viabilidad del proyecto a largo plazo podrían mejorar en gran medida si los fondos se pusieran a disposición de la infraestructura compartida (alojamiento web, repositorio común de código fuente, etc.)

Resumen ejecutivo del estudio de caso

NCOMS supuso un esfuerzo sin precedentes que requirió que los gestores por parte de las administraciones públicas asumieran ciertos riesgos al adoptar las nuevas tecnologías. Los miembros de NCOMS han aprendido a aprovechar las ventajas que suponen la aplicación de los métodos de trabajo colaborativos para modernizar sus sistemas. Actualmente, NCOMS es la solución más utilizada para la gestión de los sistemas penitenciarios (por encima de cualquier otro software propietario).

A pesar de que al menos un Estado miembro ha optado por realizar el desarrollo de software internamente, la participación de dos proveedores ha sido fundamental en la ampliación de la comunidad, desarrollando un conjunto de servicios para el proyecto a disposición de las administraciones estatales, que éstas no hubieran sido capaz de acometer con recursos propios.